Операторы деловой авиации будут оштрафованы за нарушение требований о передаче информации о пассажирах и экипаже
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) возбудила ряд административных производств против авиакомпаний и накладывает штрафы за несоблюдение требований о передаче информации о пассажирах и экипаже. Российские требования о передаче информации о пассажирах и экипаже в автоматизированные централизованные базы данных о пассажирах и персонале (экипаже) транспортных средств (сокращенно АЦБПДП) вступили в силу 1 декабря 2013, почти два года назад. Требование о передаче информации в АЦБПДП, таким образом, отнюдь не является новым. BizavNews обратился к компетентным специалистам в лице Дерека Блума, Сергея Соколова и Григория Галкина из Marks & Sokolov.
До сих пор российское сообщество деловой авиации, можно сказать, игнорировало систему АЦБПДП. На протяжении 2014 года вопрос ставился не о том, как соблюдать требования о раскрытии информации, но, наоборот, о том, как их не соблюдать. Усилия были направлены на поиск аргументов, почему операторы деловой авиации не должны соблюдать эти правила. Некоторые полагали, что всем операторам деловой авиации нужно договориться о том, чтобы не соблюдать требования о передаче информации, и таким образом обезопасить себя от привлечения к ответственности до тех пор, пока позиция российских контролирующих органов не станет более определенной.
Подобный подход больше не гарантирует никакой защиты. Дальнейшее несоблюдение требований о раскрытии информации о пассажирах и экипаже приведет к административным процедурам и штрафам. Вместо этого, операторам следует как можно скорее привести свою деятельность в соответствие с данными требованиями.
Требования о передаче информации были установлены приказом Министерства транспорта РФ от 19.07.2012 № 243 «Об утверждении Порядка формирования и ведения автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале (экипаже) транспортных средств, а также предоставления содержащихся в них данных». Данный приказ должен был вступить в силу 1 июля 2013 г., однако затем дата вступления в силу была перенесена на 1 декабря 2013 г.
Перечень персональных данных о пассажирах и экипаже и иных данных, подлежащих передаче в АЦБПДП, установлен пунктами 7 и 8 утвержденного Приказом № 243 Порядка в соответствии с частью 5 статьи 11 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – ФЗ о транспортной безопасности). Применительно к авиаперевозкам этот перечень детализирован в пункте 50 утвержденного Приказом № 243 Порядка. Эти данные практически не отличаются от тех, что подлежат передаче регулярными авиалиниями. Они должны передаваться оператору единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности (далее - ЕГИС ОТБ). В качестве оператора ЕГИС ОТБ распоряжением Минтранса РФ от 13.12.2012 № МС-155-р определено ФГУП «ЗащитаИнфоТранс» (далее также – ЗИТ).
Ключевыми для операторов бизнес-авиации являются пункты 15 и 44 утвержденного Приказом № 243 Порядка (в новой редакции, действующей с 1 марта 2015), в соответствии с которыми:
«Субъект транспортной инфраструктуры или перевозчик иностранного государства, являющиеся собственниками транспортного средства, которое выполняет международные перевозки пассажиров в Российскую Федерацию, из Российской Федерации и (или) через территорию Российской Федерации, либо использующие его на иных законных основаниях, обеспечивают передачу в АЦБПДП сведений о пассажирских перевозках в соответствии с настоящим Порядком, если международными договорами Российской Федерации не установлено иное» (абз. 2 п. 12 Порядка);
«Авиаперевозчик, выполняющий регулярные международные перевозки пассажиров, а также нерегулярные перевозки пассажиров в Российскую Федерацию, из Российской Федерации, через территорию Российской Федерации, а для перевозчиков-резидентов Российской Федерации также в пределах территории Российской Федерации по договору фрахтования воздушного судна (воздушному чартеру), передает в АЦБПДП данные о пассажирах, формируемые в процессе регистрации пассажиров, не позднее чем за 15 минут до вылета воздушного судна.
Субъект транспортной инфраструктуры, осуществляющий регистрацию пассажиров авиаперевозчика, выполняющего регулярные, а также нерегулярные перевозки пассажиров из Российской Федерации, передает в АЦБПДП данные о пассажирах, формируемые в процессе регистрации пассажиров, не позднее чем за 15 минут до вылета воздушного судна» (п. 44 Порядка).
Если авиаперевозчик или субъект транспортной инфраструктуры нарушат требования Приказа № 243 о предоставлении данных в АЦБПДП, они могут быть привлечены к административной ответственности. В соответствии со ст. 19.7.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях непредставление сведений в автоматизированные централизованные базы данных о пассажирах и персонале транспортных средств или представление недостоверных сведений либо нарушение порядка формирования и ведения указанных баз влечет наложение административного штрафа в отношении каждого такого нарушения (по каждому рейсу, по которому информация не передана, прим. Marks & Sokolov).
Совершение такого правонарушения по неосторожности влечет наложение штрафа в размере от 20000 до 30000 рублей на должностных лиц и от 50000 до 100000 рублей на юридических лиц.
Штраф за повторное совершение указанного правонарушения составит от 30000 до 50000 рублей для должностных лиц и от 100000 до 200000 рублей для юридических лиц. Совершение указанного правонарушения умышленно влечет наложение штрафа в размере от 50000 до 100000 рублей на должностных лиц и от 200000 до 500000 рублей на юридических лиц. Повторное или умышленное совершение указанного правонарушения может также повлечь административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Отдельные положения и термины Приказа № 243 и ФЗ о транспортной безопасности могут быть интерпретированы по-разному. Как было сказано выше, обязанность по передаче данных в АЦБПДП возлагается на перевозчиков и субъектов транспортной инфраструктуры. Данные термины определены в ст. 1 ФЗ о транспортной безопасности. Перевозчик - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю). Субъекты транспортной инфраструктуры – юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
С точки зрения буквы закона, операторы деловой авиации могут не подпадать под термины «перевозчик» и «субъект транспортной инфраструктуры», если они не приняли на себя обязанностей по перевозке грузов или пассажиров и не являются собственниками или владельцами самолета. Кроме того, полеты без пассажиров и грузов формально не охватываются термином «перевозка». Между тем ФЗ о транспортной безопасности, Приказ № 243 и установленные Приказом № 243 требования о передаче данных в АЦБПДП направлены на обеспечение транспортной безопасности в России. Поэтому есть основания полагать, что имеющиеся в Приказе № 243 и ФЗ о транспортной безопасности терминологические неясности (в частности, по вопросу о понятии «перевозки» и о том, кто является лицом, обязанным передавать информацию в АЦБПДП) будут трактоваться уполномоченными органами (Минтранс, Ространснадзор) таким образом, что требования о раскрытии информации подлежат применению к любым полетам в Россию, из России и через территорию России и распространяются на операторов деловой авиации. Подтверждение тому – недавно возбужденные Ространснадзорам на основании ст. 19.7.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях административные производства по фактам нарушения требований о передаче данных в АЦБПДП.
В «ЗащитаИнфоТранс» (заметим, правда, что роль данного государственного унитарного предприятия формально сводится лишь к приему информации о пассажирах и экипаже и ведении АЦБПДП) полагают, что попытки операторов деловой авиации убедить Ространснадзор в том, что они не несут обязанности по передаче данных в АЦБПДП, (представив, в частности, следующие правовые аргументы: оператор не является ни «перевозчиком», ни «субъектом транспортной инфраструктуры»; оператор оказывает лишь ограниченный набор услуг по обеспечению полетов; полет частного самолета является полетом «воздушного судна общего назначения», а не полетом «коммерческого воздушного судна»; полет не является «перевозкой», поскольку на борту нет ни груза, ни пассажиров), окажутся тщетными.
Утверждения обслуживающих полеты сервисных компаний о том, что соблюдение требований о передаче данных в АЦБПДП является необязательным, не соответствуют закону. Следуя таким указаниям и дальше, операторы рискуют быть привлечены к административной ответственности. Позиция «ЗащитаИнфоТранс» и Ространснадзора заключается в том, что термины соответствующих правовых актов должны трактоваться расширительно, и при необходимости в них могут быть внесены поправки, чтобы устранить имеющиеся в нынешнем регулировании «дыры». Такой подход, хотя и не в полной мере соответствующий букве закона, трудно назвать неверным, поскольку он направлен на обеспечение транспортной безопасности и устранение возможности полетов без передачи данных о лицах, находящихся на борту.
Устранить некоторые другие неясности призваны изменения Приказа № 243, вступившие в силу с 1 марта 2015. В частности, п. 50 Приказа № 243 был дополнен положением о том, что в качестве кода перевозчика, фактически выполняющего перевозку, указывается идентификатор, присваиваемый оператором ЕГИС ОТБ (т.е. ЗащитаИнфоТранс). Такой код должен быть предоставлен авиаперевозчикам, не имеющим кодов ИАТА, ИКАО и Внутреннего кода Российской Федерации. «ЗащитаИнфоТранс» будет присваивать идентификатор каждому перевозчику и субъекту транспортной инфраструктуры, заключившему с «ЗащитаИнфоТранс» соглашение об организации информационного взаимодействия и не имеющему кодов ИАТА, ИКАО и Внутреннего кода Российской Федерации. Соответствующие поправки вскоре планируется внести в Регламент информационного взаимодействия «ЗащитаИнфоТранс» и поставщиков информации в АЦБПДП при передаче сведений о пассажирских перевозках.
В «ЗащитаИнфоТранс» нам сообщили, что перед проведением Зимних Олимпийских Игр в Сочи ряд западных операторов обращались в «ЗащитаИнфоТранс» на предмет того, каким образом следует передавать информацию о пассажирах и экипаже рейсов, направляющихся в Россию. При этом задавались многие из описанных выше вопросов. «ЗащитаИнфоТранс» дала ответы на эти вопросы в рамках частной переписки с соответствующими операторами, однако никакой письменной общедоступной информации по решению данных вопросов опубликовано не было.
Один из операторов проинформировал «ЗащитаИнфоТранс» о том, что он предполагает оказывать услуги по обеспечению полетов для многих частных самолетов, находящихся в собственности третьих лиц. Между «ЗащитаИнфоТранс» и этим оператором было заключено соглашение, по которому оператор обязался передавать в АЦБПДП данные в отношении рейсов всех обслуживаемых им самолетов, находящихся в собственности третьих лиц. Эти самолеты были перечислены в приложении к соглашению и каждому самолету «ЗащитаИнфоТранс» был присвоен отдельный идентификатор. Как нам сообщили в «ЗащитаИнфоТранс», данный подход был поддержан Минтрансом и, таким образом, прецедент был создан.
Существует еще ряд вопросов, требующих решения, когда оператор обращается в «ЗащитаИнфоТранс» с целью начать соблюдать требования о передаче данных в АЦБПДП. Эти вопросы включают точность и достоверность передаваемых данных, их формат, способы передачи данных, возможность передачи функций по передаче данных третьим лицам. Marks & Sokolov будут рады помочь в решении этих и других вопросов.
В «ЗащитаИнфоТранс» нам сообщили требования о передаче данных будут применяться ко всем операторам на равных основаниях. Ситуация, когда какой-либо оператор, соблюдающий требования Приказа № 243, оказался бы в неравном, с точки зрения конкуренции, положении по отношению к другим операторам, не соблюдающим эти требования, будет пресекаться. В конце концов Ространснадзор обяжет всех операторов и компаний, оказывающих услуги по обеспечению полетов, соблюдать установленные Приказом № 243 требования.
До сих пор российское сообщество деловой авиации, можно сказать, игнорировало систему АЦБПДП. На протяжении 2014 года вопрос ставился не о том, как соблюдать требования о раскрытии информации, но, наоборот, о том, как их не соблюдать. Усилия были направлены на поиск аргументов, почему операторы деловой авиации не должны соблюдать эти правила. Некоторые полагали, что всем операторам деловой авиации нужно договориться о том, чтобы не соблюдать требования о передаче информации, и таким образом обезопасить себя от привлечения к ответственности до тех пор, пока позиция российских контролирующих органов не станет более определенной.
Подобный подход больше не гарантирует никакой защиты. Дальнейшее несоблюдение требований о раскрытии информации о пассажирах и экипаже приведет к административным процедурам и штрафам. Вместо этого, операторам следует как можно скорее привести свою деятельность в соответствие с данными требованиями.
Требования о передаче информации были установлены приказом Министерства транспорта РФ от 19.07.2012 № 243 «Об утверждении Порядка формирования и ведения автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале (экипаже) транспортных средств, а также предоставления содержащихся в них данных». Данный приказ должен был вступить в силу 1 июля 2013 г., однако затем дата вступления в силу была перенесена на 1 декабря 2013 г.
Перечень персональных данных о пассажирах и экипаже и иных данных, подлежащих передаче в АЦБПДП, установлен пунктами 7 и 8 утвержденного Приказом № 243 Порядка в соответствии с частью 5 статьи 11 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – ФЗ о транспортной безопасности). Применительно к авиаперевозкам этот перечень детализирован в пункте 50 утвержденного Приказом № 243 Порядка. Эти данные практически не отличаются от тех, что подлежат передаче регулярными авиалиниями. Они должны передаваться оператору единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности (далее - ЕГИС ОТБ). В качестве оператора ЕГИС ОТБ распоряжением Минтранса РФ от 13.12.2012 № МС-155-р определено ФГУП «ЗащитаИнфоТранс» (далее также – ЗИТ).
Ключевыми для операторов бизнес-авиации являются пункты 15 и 44 утвержденного Приказом № 243 Порядка (в новой редакции, действующей с 1 марта 2015), в соответствии с которыми:
«Субъект транспортной инфраструктуры или перевозчик иностранного государства, являющиеся собственниками транспортного средства, которое выполняет международные перевозки пассажиров в Российскую Федерацию, из Российской Федерации и (или) через территорию Российской Федерации, либо использующие его на иных законных основаниях, обеспечивают передачу в АЦБПДП сведений о пассажирских перевозках в соответствии с настоящим Порядком, если международными договорами Российской Федерации не установлено иное» (абз. 2 п. 12 Порядка);
«Авиаперевозчик, выполняющий регулярные международные перевозки пассажиров, а также нерегулярные перевозки пассажиров в Российскую Федерацию, из Российской Федерации, через территорию Российской Федерации, а для перевозчиков-резидентов Российской Федерации также в пределах территории Российской Федерации по договору фрахтования воздушного судна (воздушному чартеру), передает в АЦБПДП данные о пассажирах, формируемые в процессе регистрации пассажиров, не позднее чем за 15 минут до вылета воздушного судна.
Субъект транспортной инфраструктуры, осуществляющий регистрацию пассажиров авиаперевозчика, выполняющего регулярные, а также нерегулярные перевозки пассажиров из Российской Федерации, передает в АЦБПДП данные о пассажирах, формируемые в процессе регистрации пассажиров, не позднее чем за 15 минут до вылета воздушного судна» (п. 44 Порядка).
Если авиаперевозчик или субъект транспортной инфраструктуры нарушат требования Приказа № 243 о предоставлении данных в АЦБПДП, они могут быть привлечены к административной ответственности. В соответствии со ст. 19.7.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях непредставление сведений в автоматизированные централизованные базы данных о пассажирах и персонале транспортных средств или представление недостоверных сведений либо нарушение порядка формирования и ведения указанных баз влечет наложение административного штрафа в отношении каждого такого нарушения (по каждому рейсу, по которому информация не передана, прим. Marks & Sokolov).
Совершение такого правонарушения по неосторожности влечет наложение штрафа в размере от 20000 до 30000 рублей на должностных лиц и от 50000 до 100000 рублей на юридических лиц.
Штраф за повторное совершение указанного правонарушения составит от 30000 до 50000 рублей для должностных лиц и от 100000 до 200000 рублей для юридических лиц. Совершение указанного правонарушения умышленно влечет наложение штрафа в размере от 50000 до 100000 рублей на должностных лиц и от 200000 до 500000 рублей на юридических лиц. Повторное или умышленное совершение указанного правонарушения может также повлечь административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Отдельные положения и термины Приказа № 243 и ФЗ о транспортной безопасности могут быть интерпретированы по-разному. Как было сказано выше, обязанность по передаче данных в АЦБПДП возлагается на перевозчиков и субъектов транспортной инфраструктуры. Данные термины определены в ст. 1 ФЗ о транспортной безопасности. Перевозчик - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю). Субъекты транспортной инфраструктуры – юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
С точки зрения буквы закона, операторы деловой авиации могут не подпадать под термины «перевозчик» и «субъект транспортной инфраструктуры», если они не приняли на себя обязанностей по перевозке грузов или пассажиров и не являются собственниками или владельцами самолета. Кроме того, полеты без пассажиров и грузов формально не охватываются термином «перевозка». Между тем ФЗ о транспортной безопасности, Приказ № 243 и установленные Приказом № 243 требования о передаче данных в АЦБПДП направлены на обеспечение транспортной безопасности в России. Поэтому есть основания полагать, что имеющиеся в Приказе № 243 и ФЗ о транспортной безопасности терминологические неясности (в частности, по вопросу о понятии «перевозки» и о том, кто является лицом, обязанным передавать информацию в АЦБПДП) будут трактоваться уполномоченными органами (Минтранс, Ространснадзор) таким образом, что требования о раскрытии информации подлежат применению к любым полетам в Россию, из России и через территорию России и распространяются на операторов деловой авиации. Подтверждение тому – недавно возбужденные Ространснадзорам на основании ст. 19.7.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях административные производства по фактам нарушения требований о передаче данных в АЦБПДП.
В «ЗащитаИнфоТранс» (заметим, правда, что роль данного государственного унитарного предприятия формально сводится лишь к приему информации о пассажирах и экипаже и ведении АЦБПДП) полагают, что попытки операторов деловой авиации убедить Ространснадзор в том, что они не несут обязанности по передаче данных в АЦБПДП, (представив, в частности, следующие правовые аргументы: оператор не является ни «перевозчиком», ни «субъектом транспортной инфраструктуры»; оператор оказывает лишь ограниченный набор услуг по обеспечению полетов; полет частного самолета является полетом «воздушного судна общего назначения», а не полетом «коммерческого воздушного судна»; полет не является «перевозкой», поскольку на борту нет ни груза, ни пассажиров), окажутся тщетными.
Утверждения обслуживающих полеты сервисных компаний о том, что соблюдение требований о передаче данных в АЦБПДП является необязательным, не соответствуют закону. Следуя таким указаниям и дальше, операторы рискуют быть привлечены к административной ответственности. Позиция «ЗащитаИнфоТранс» и Ространснадзора заключается в том, что термины соответствующих правовых актов должны трактоваться расширительно, и при необходимости в них могут быть внесены поправки, чтобы устранить имеющиеся в нынешнем регулировании «дыры». Такой подход, хотя и не в полной мере соответствующий букве закона, трудно назвать неверным, поскольку он направлен на обеспечение транспортной безопасности и устранение возможности полетов без передачи данных о лицах, находящихся на борту.
Устранить некоторые другие неясности призваны изменения Приказа № 243, вступившие в силу с 1 марта 2015. В частности, п. 50 Приказа № 243 был дополнен положением о том, что в качестве кода перевозчика, фактически выполняющего перевозку, указывается идентификатор, присваиваемый оператором ЕГИС ОТБ (т.е. ЗащитаИнфоТранс). Такой код должен быть предоставлен авиаперевозчикам, не имеющим кодов ИАТА, ИКАО и Внутреннего кода Российской Федерации. «ЗащитаИнфоТранс» будет присваивать идентификатор каждому перевозчику и субъекту транспортной инфраструктуры, заключившему с «ЗащитаИнфоТранс» соглашение об организации информационного взаимодействия и не имеющему кодов ИАТА, ИКАО и Внутреннего кода Российской Федерации. Соответствующие поправки вскоре планируется внести в Регламент информационного взаимодействия «ЗащитаИнфоТранс» и поставщиков информации в АЦБПДП при передаче сведений о пассажирских перевозках.
В «ЗащитаИнфоТранс» нам сообщили, что перед проведением Зимних Олимпийских Игр в Сочи ряд западных операторов обращались в «ЗащитаИнфоТранс» на предмет того, каким образом следует передавать информацию о пассажирах и экипаже рейсов, направляющихся в Россию. При этом задавались многие из описанных выше вопросов. «ЗащитаИнфоТранс» дала ответы на эти вопросы в рамках частной переписки с соответствующими операторами, однако никакой письменной общедоступной информации по решению данных вопросов опубликовано не было.
Один из операторов проинформировал «ЗащитаИнфоТранс» о том, что он предполагает оказывать услуги по обеспечению полетов для многих частных самолетов, находящихся в собственности третьих лиц. Между «ЗащитаИнфоТранс» и этим оператором было заключено соглашение, по которому оператор обязался передавать в АЦБПДП данные в отношении рейсов всех обслуживаемых им самолетов, находящихся в собственности третьих лиц. Эти самолеты были перечислены в приложении к соглашению и каждому самолету «ЗащитаИнфоТранс» был присвоен отдельный идентификатор. Как нам сообщили в «ЗащитаИнфоТранс», данный подход был поддержан Минтрансом и, таким образом, прецедент был создан.
Существует еще ряд вопросов, требующих решения, когда оператор обращается в «ЗащитаИнфоТранс» с целью начать соблюдать требования о передаче данных в АЦБПДП. Эти вопросы включают точность и достоверность передаваемых данных, их формат, способы передачи данных, возможность передачи функций по передаче данных третьим лицам. Marks & Sokolov будут рады помочь в решении этих и других вопросов.
В «ЗащитаИнфоТранс» нам сообщили требования о передаче данных будут применяться ко всем операторам на равных основаниях. Ситуация, когда какой-либо оператор, соблюдающий требования Приказа № 243, оказался бы в неравном, с точки зрения конкуренции, положении по отношению к другим операторам, не соблюдающим эти требования, будет пресекаться. В конце концов Ространснадзор обяжет всех операторов и компаний, оказывающих услуги по обеспечению полетов, соблюдать установленные Приказом № 243 требования.
