Бордунов В.Д., Елисеев Б.П.: "Россия, к сожалению, находится в стороне от мирового процесса либерализации мирового воздушного транспорта".
В настоящее время федеральные авиационные власти прилагают много усилий к разрешению управленческих, экономических, юридических, финансовых и иных проблем, связанных с авиатранспортной отраслью. Одной из них является проблема совершенствования российского воздушного законодательства. Совершенствовать законодательство можно по-разному: либо периодически вносить в него изменения и дополнения, либо, признав безуспешность такого подхода и дав объективную оценку эффективности действующих законов и правил по воздушному праву, их соответствия потребностям общества и государства, основательно его реформировать, для чего было бы полезно провести мониторинг российского воздушного законодательства. Такая работа могла бы помочь в отсечении старых, отживших свое правовых конструкций и представлений, сохранить оправдавшие себя методы и правовые подходы к регулированию использования воздушного пространства в интересах авиации гражданского и иного назначения и на этой основе приступить не к фрагментарному, а к системному реформированию российского воздушного законодательства.
Как нам представляется, проведение такой работы является заботой не только федеральных авиационных властей. Российская наука воздушного права также должна внести свой вклад в разработку правовых проблем, с которыми сталкивается практика. На секции правовых проблем воздушного транспорта, впервые организованной в рамках Международной научно-технической конференции, посвященной 85-летию гражданской авиации России, среди прочего обсуждался вопрос о том, умеем ли мы по-хозяйски использовать воздушное пространство и что нужно изменить в наших законах, чтобы оно стало более доступным для хозяйственной деятельности.
Воздушное пространство над государственной территорией уже давно рассматривается и признается международным правом как составная часть территории каждого государства. Согласно этому суверенное воздушное пространство принадлежит территориальному суверену так же, как его сухопутная территория, т. е. оно им владеет, распоряжается и пользуется. С этой точки зрения государство выступает как собственник своего воздушного пространства, которым оно может распоряжаться по своему усмотрению.
Теперь, как нам кажется, наступила пора рассмотреть вопрос о том, умеет ли Российское государство, являющееся собственником своего воздушного пространства, толково распоряжаться дарованным ему богатством и быть настоящим хозяином этой собственности, умеющим извлекать очевидные и немалые выгоды для себя и своего народа. Сейчас этот вопрос стоит ребром - обеспечение интенсивного развития российских транспортных коммуникаций в целом по России связано не только с дорогами, но и с возрождением авиации, обеспечивающей перевозки по региональным и местным маршрутам. В настоящее время существует огромная потребность населения малых городов и поселений в местных авиационных перевозках. Пока жители такой глубинки вынуждены добираться до транспортных узлов регионов на перекладных. Местная гражданская авиация таких услуг не предлагает. Ее просто нет, и это общеизвестный факт!
Обычно, когда обсуждается вопрос, где найти средства на возрождение местных авиационных линий, то в основном взоры всех обращены к кошельку государства. Именно на этом строятся расчеты и вера в то, что если оно раскошелится, то тогда региональные и местные воздушные линии, наконец, возродятся. Но это самый легкий путь, и поэтому предлагаем свое видение решения этой проблемы.
Нам кажется, в XXI веке быть просто полным и безраздельным собственником своего воздушного пространство недостаточно. Теперь есть примеры другого рода. Многие государства, не забывая об обеспечении своей национальной безопасности, перешли на путь экстенсивного использования своего воздушного пространства в хозяйственных целях. Не ослабляя оборонительные рубежи в воздухе, многие государства предприняли шаги для того, чтобы национальное воздушное пространство не только стало доступным для перевозок, но и широко открыло его для полетов авиации общего назначения, деловой, любительской, спортивной и иной авиации. Серьезно изменился характер международных воздушных сообщений. Долгое время экономически эти сообщения фактически содержались государствами. В настоящее время все обстоит иначе.
Некоторые государства - США, Канада, страны Евросоюза, члены Андского союза, Индия, Камбоджа, Вьетнам и Лаос, Таманский союз - ушли от традиционных представлений о порядке и условиях осуществления международных воздушных перевозок, обычно принятых в практике международных воздушных сообщений. Они открыли свои национальные рынки международных авиаперевозок на началах либерализации и "открытого неба" и этим добились значительного повышения экономической эффективности эксплуатации международных воздушных сообщений в своих странах и регионах. Правда, на разработку новых подходов к регулированию рынка международных авиаперевозок на принципах либерализации и "открытого неба" было затрачено много времени. В частности, европейское "открытое небо" страны Евросоюза создавали почти 30 лет. Теперь Европа пожинает плоды своей кропотливой работы. Благодаря "открытому небу" налицо бум перевозок в Европе. В большом выигрыше оказались европейские пассажиры. Во многих случаях из-за возросшей конкуренции перевозки стали дешевле, и билеты - тоже. Что касается европейских авиакомпаний, то вместе с другими авиакомпаниями из стран, вставших на путь либерализации и "открытого неба", они фактически определяют экономическую погоду на мировом рынке авиаперевозок. Российские перевозчики в этом практически не участвуют. Ведь Россия, к сожалению, находится в стороне от мирового процесса либерализации мирового воздушного транспорта. Чтобы к нему подключиться, необходимо в корне изменить подходы к хозяйственному использованию воздушного пространства.
В настоящее время в таком ракурсе вопрос об этом в Воздушном кодексе и других законах по воздушному праву вообще не рассматривается. История развития российского воздушного законодательства свидетельствует о другом. В советский период вся сила законов была направлена на утверждение исключительной и безраздельной власти государства в отношении всего того, что происходит в воздушном пространстве, и тех, кто в нем летает и им пользуется. В результате была создана мощная административно-командная система управления использованием воздушного пространства различного вида авиацией. Но то, что было оправдано в советский период, несовместимо с нынешними условиями и потребностями авиатранспортного рынка перевозок, интересами других пользователей воздушного пространства - деловой авиации, АОН и других.
Действующее российское воздушное законодательство мало чем отличается от советского законодательства. Весь пафос Воздушного кодекса Российской Федерации 1997 года и принятых в его развитие законов и правовых нормативных актов направлен на то, чтобы держать на коротком поводке всех пользователей воздушного пространства, будь это регулярный воздушный транспорт, АОН, деловая, любительская, спортивная, экспериментальная и иная авиация. С таким по духу и букве "казенным" законодательством не то что подступиться к рынку, но и взлететь трудно. "Вооруженная" до зубов разного рода запретами и ограничениями система государственного управления не дает развернуться в полную силу полетной деятельности авиации, осуществляемой в гражданских, перевозочных, спортивных, деловых и иных целях. Очень часто выходит, что лучше находящегося на летной стоянке самолета нет. Юридические запреты и ограничения, часто преподносимые как забота о безопасности пользователей воздушного пространства, на деле больше обеспечивают безопасность чиновника. Правовая ориентация наших законов на закрытость воздушного пространства тормозит развитие АОН, препятствует появлению парка частных самолетов, мешает работе летных клубов. Все это приковывает и омертвляет огромные авиационные капиталы и ресурсы, оставляет без работы авиапром и сотни тысяч авиационных специалистов. Очевидно, что если и дальше придерживаться запретительно-ограничительной линии в использовании воздушного пространства, то процесс стагнации в сфере авиационной деятельности обеспечен. Поэтому оставлять в российском воздушном законодательстве все как есть, без коренной его реформы нельзя.
Сейчас ни экономически, ни юридически российский рынок международных авиаперевозок не вписывается в либеральный рынок авиаперевозок, а следовательно, он обречен быть периферией мирового рынка. Не лучше обстоит дело с внутренним рынком авиаперевозок. Здесь властвует стихия. И все это потому, что российское воздушное законодательство до сих пор не является рыночным. Чтобы изменить законодательную ситуацию в сфере воздушного права и направить ее в русло рынка, требуется переосмыслить имеющийся опыт регулирования использования воздушного пространства различного вида пользователями, накопленный в советский период и сейчас, и на этой основе разработать и создать новый Воздушный кодекс, который не препятствовал бы развитию рынка, что успешно делает Воздушный кодекс 1997 года, а был бы правовым стимулятором и регулятором рыночных отношений в сфере использования воздушного пространства в целях активизации полетной деятельности разного вида гражданской авиации.
Приведенный ранее опыт перехода к формированию рынка на началах либерализации и "открытого неба" интересен тем, что проводящие эту политику государства нашли новые, нетрадиционные подходы вовлечения своего воздушного пространства в хозяйственный оборот и создали для этого особые правовые механизмы. Международно-правовой опыт в этой области опирается на национальный, который в свою очередь был приобретен и испытан на деле благодаря правовым новациям, открывшим путь к широкому хозяйственному использованию суверенного воздушного пространства всеми заинтересованными эксплуатантами гражданской авиации и воздушного транспорта. И международный, и национальный опыт свидетельствует о том, что государство, выступая собственником воздушного пространства, не должно довольствоваться только безраздельным и ничем не ограниченным властвованием над своим воздушным пространством. Государство должно быть умелым хозяином этого природного богатства.
С юридической точки зрения государство, владея и распоряжаясь своим воздушным пространством, вполне может расширить возможности его хозяйственного использования за счет права пользования, которое образует юридическую триаду прав собственности государства на эту составную часть государственной территории. Не утрачивая и не ущемляя свои права собственности, государство через право пользования может сдавать в аренду или концессию объекты пользования воздушным пространством на определенное время и на его условиях потенциальным арендаторам, концессионерам. Вопрос заключается в том, кто пожелает выступать в этом качестве и что может быть сдано государством в аренду. Такими объектами вполне могут быть федеральные, региональные и местные воздушные маршруты и иные объекты использования воздушного пространства.
Распространение арендных отношений на воздушные маршруты, а заодно другие объекты может значительно облегчить поиски государством новых источников доходов для восстановления и возрождения региональных и местных воздушных сообщений. Более того, если государство проведет инвентаризацию своего богатства с точки зрения его хозяйственного использования, то вполне могут обнаружиться другие интересные объекты для аренды. Например, некоторые части низшего воздушного пространства ("ниже нижнего"), которые могут использоваться для нужд авиации общего назначения и деловой авиации на условиях договора аренды. Образно говоря, государство может предложить на авиатранспортном рынке своеобразный товар - воздушные маршруты, воздушные трассы, воздушные зоны вокруг аэропортов и другие объекты для аренды или концессии. В итоге воздушное пространство как публичная сфера властвования приобретет статус хозяйственного объекта, из использования которого государство научится извлекать доходы для финансирования достойного содержания и обустройства региональных и местных воздушных линий и надежного аэронавигационного обслуживания полетов по ним. Вполне может быть, что арендные отношения в этой сфере сделают ее привлекательной для инвестиций, станет возможным развитие государственно-частного партнерства, которое в настоящее время для этого наглухо закрыто. Кстати сказать, есть примеры сдачи своей сухопутной территории одним государством другому. В частности, уже давно Финляндия арендует у России Сайменский канал.
Не исключено, что сдача в аренду воздушных маршрутов иностранным авиакомпаниям, к примеру на Дальнем Востоке, Сахалине, Камчатке и в других местах, поможет решить проблему дефицита обеспечения перевозок воздушным транспортом местных жителей. В 2014 году могут прекратиться компенсационные платежи за пролет по транссибирским магистралям, выплачиваемые иностранными авиакомпаниями. Встает вопрос: а что будет взамен? Как Россия будет использовать свое естественное конкурентное преимущество? Сдача в аренду полетного времени, другие варианты использования аренды в отношении Транссибирской магистрали способны компенсировать затраты России на поддержание и обеспечение безопасности полетов по этой трассе. Нам представляется, что выведение использования воздушного пространства из нынешнего состояния, когда государство не очень интересует и беспокоит, какую пользу из него можно реально извлечь, должно способствовать более рачительному и эффективному использованию этой формы государственной собственности на воздушное пространство. Для этого необходимо повернуть российское воздушное законодательство лицом к рынку и открыть воздушное пространство для эксплуатации на началах аренды.
Естественно, для этого нужно будет разработать соответствующую нормативную базу и поручить это сделать юристам - специалистам по воздушному праву. Мы также отдаем отчет в том, что хорошими и дельными законы на этот счет могут получиться при широком участии экономистов, финансистов, управленцев, специалистов по УВД и других. Западные страны, совершенствуя свою нормативную базу использования воздушного пространства в хозяйственных целях, привлекли для этого большое число ученых, затратив десятки миллионов долларов. Теперь они возвращаются миллиардами. Совершенно очевидно, что большая открытость и доступность воздушного пространства для хозяйственных целей здорово окупается, и это обстоятельство должно учитываться при совершенствовании российского воздушного законодательства в части, касающейся хозяйственного использования воздушного пространства над российской территорией.
БОРДУНОВ Виталий Дмитриевич - советник Президента ЗАО «Стратегия-Центр», Руководитель Юридического комитета Национальной ассоциации деловой авиации (НАДА) России, Председатель Правления Независимого института международного права,кандидат юридических наук, профессор
ЕЛИСЕЕВ Борис Петрович - ректор Московского государственного технического университета гражданской авиации, член Юридического комитета Национальной ассоциации деловой авиации (НАДА) России, доктор юридических наук, профессор
Источник: газета «Транспорт России»
