Проект развития аэропорта Пулково, озвученный юристом компании Capital Legal Services Игорем Гороховым.
В современном понимании «государственно-частное партнерство», ГЧП («public-private partnership», PPP) – это своеобразный альянс между государством и бизнесом, создаваемый для реализации инвестиционных проектов. При этом такие проекты могут быть национальными или международными, масштабными или локальными, но они всегда должны быть общественно значимыми.
С учетом общественной значимости ГЧП проектов, а также с учетом того, что объектом соглашений о ГЧП в России является государственное или муниципальное имущество, ограниченно оборотоспособное или изъятое из оборота, можно выделить несколько областей, где наиболее актуально применение ГЧП:
1. Коммунальный сектор: коммунальный транспорт, электро-, тепло-, газоснабжение и другие городские инженерные сети, водопровод и канализация, утилизация мусора, ремонт и содержание жилых и общественных зданий и т.п.
2. Социальный сектор: строительство и/или хозяйственная эксплуатация объектов социальной инфраструктуры (образовательные, лечебные, рекреационные, туристические объекты и т.п.).
3. Инфраструктурный сектор: строительство и/или хозяйственная эксплуатация объектов инфраструктуры, включая железные и шоссейные дороги, трубопроводный и монорельсовый транспорт, гидротехнические системы и сооружения, морские, речные и воздушные порты, и иные инфраструктурные объекты и деятельность по их использованию.
Во многих случаях использование механизма ГЧП для развития инфраструктурных проектов, в частности аэропортов, может стать одним из основных путей развития, поскольку такие проекты всегда сопряжены с высокими затратами, и размеры необходимого финансирования часто выходят за пределы возможностей бюджета (федерального или регионального). При этом привлечение частного инвестора в качестве партнера государства помимо облегчения финансового бремени зачастую позволяет существенно улучшить и качество услуг.
Особенностью всех правовых форм ГЧП является то, что одной из сторон отношений выступает властный субъект - публично-правовое образование - который при заключении договора руководствуется интересами общественного блага, необходимостью удовлетворения общественных потребностей, иными словами, преследует некоммерческие цели. Другой стороной отношений выступает представитель бизнеса, вступающий в договор с целью извлечения прибыли.
В общих чертах каждый из проектов ГЧП будет всегда соответствовать следующим характеристикам:
- долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности;
- свобода частного инвестора в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает проекты ГЧП от совместных предприятий и контрактов на выполнение работ;
- наличие у государства рычагов воздействия на частного инвестора как в рамках соглашения о ГЧП, так и в рамках законодательных норм в случае нарушения им условий соглашения, при необходимости защиты общественных интересов.
Как правило, при реализации крупных проектов частный сектор принимает решение о возможности осуществления инвестиций в тот или иной регион (или страну) исходя из множества факторов, включая следующие:
- наличие местных ресурсов и уровень населения в регионе (есть ли достаточные ресурсы, чтобы построить объект и осуществлять его дальнейшую эксплуатацию);
- прозрачность и понятность предлагаемого партнерства;
- количество реализованных или реализуемых ГЧП проектов данным государственным органом; наличие единого государственного органа (учреждения), аккумулирующего опыт реализации подобных проектов;
- язык проекта (на каком языке будет составлена конкурсная документация и Соглашение о ГЧП);
- законодательная база (какие законы будут применимы к проекту, подсудность споров, наличие или отсутствие типовых концессионных контрактов для сферы реализации проекта).
Законодательство В СФЕРЕ ГЧП В РОССИИ
Отдельно следует отметить, что официального понимания и нормативного толкования понятия ГЧП в настоящее время в России не существует. В российской научной среде данное явление также не изучено должным образом. В России тема ГЧП в течение последних лет часто звучит на государственном уровне, активно обсуждается среди политиков, предпринимателей, экспертов, входит в тексты официальных программ и нормативно-правовых актов. Вместе с тем следует признать, что пока что российский опыт ГЧП мало систематизируется и исследуется.
Анализ российского законодательства, высказываний и публикаций по теме ГЧП позволяет сделать вывод, что в настоящее время в России можно говорить о некоторых характерных случаях употребления понятия ГЧП:
1. заключение договоров о реализации проектов, в которых в качестве равноправных партнеров участвуют: с одной стороны – органы государственной или муниципальной власти, с другой - частные компании. Данная форма ГЧП сопоставима с английским термином «Public Private Partnership»;
2. использование средств Инвестиционного фонда РФ и других источников государственного финансирования для поддержки реализуемых частным бизнесом крупных проектов в стратегических направлениях;
3. создание особых экономических зон, стимулирующих за счет мер государственной поддержки развитие бизнес проектов;
4. создание корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики.
В классическом виде ГЧП («Public Private Partnership») – это заключение договоров по принципу «концессионных», в которых в качестве равноправных партнеров участвуют: с одной стороны – органы государственной или муниципальной власти, с другой - частные компании.
Удобство таких ГЧП соглашений выражается также и в наличии разнообразных вариантов сотрудничества «государство – частный инвестор» и их сочетаний:
· ВОT (built – operate – transfer): концессионер инвестирует средства в строительство объекта, управляет им и по истечении срока договора возвращает государству (модификация - BTO);
· ROT (restore – operate – transfer): концессионер восстанавливает или модернизирует государственный объект, управляет им и по истечении срока договора возвращает государству;
· MOT (maintain – operate – transfer): концессионер берет в эксплуатацию действующий объект и обязуется его поддерживать в рабочем состоянии и эффективно эксплуатировать;
· DOT (develop – operate – transfer): концессионер развивает не один объект, а создает некую пространственно распределенную структуру объектов;
· TUH (tied up houses,):концессионер получает право управлять несколькими объектами на разных территориях.
В различных правовых системах данные формы могут называться по-разному и регулироваться различными способами. Тем не менее, многообразие этих форм возникло и существует для удовлетворения потребностей участников проектов ГЧП – как частных инвесторов, так и представителей публичной власти, ввиду многообразия вариантов структурирования проектов ГЧП.
Основным российским нормативным актом в сфере ГЧП является федеральный закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который определяет сферы применения концессионного механизма. Данный закон был принят Государственной Думой в 2005 году, после почти десятилетних обсуждений. Однако разработка необходимого пакета подзаконных актов, их согласование между собой, механизмы соблюдения обязательств государства и многое другое не завершены до сих пор. А это существенно тормозит широкое внедрение соглашений о ГЧП.
К сожалению, следует признать, что основной правовой акт, регулирующий отношения в сфере ГЧП (федеральный концессионный закон), по ряду причин не отвечает современным требованиям, предъявляемым к законам такого рода, не позволяет в полной мере использовать накопленный зарубежный опыт реализации проектов ГЧП. Среди его недостатков следует отметить следующие:
1. Возможность участия в концессионном соглашении только двух сторон
2. Запрет на перемену лиц по концессионному соглашению
3. Применение типовых концессионных соглашений
4. Ограниченная возможность использования полного спектра вариантов концессионного сотрудничества
ГЧП НА ПРИМЕРЕ АЭРОПОРТА ПУЛКОВО
Санкт-Петербург является в России одним из лидеров по применению механизма ГЧП, как на основании федерального концессионного закона, так и регионального закона. В настоящий момент на территории Санкт-Петербурга в различных стадиях реализации находятся следующие наиболее значимые проекты ГЧП:
· Западный скоростной диаметр: строительство платной скоростной автомагистрали протяженностью 46,6 км с расчетной скоростью движения транспорта 120 км/час и максимальной интенсивностью движения до 94 тыс. автомобилей в сутки;
· Орловский тоннель: строительство платного автодорожного тоннеля под рекой Нева протяженностью около одного километра с пропускной способностью 60 000 транспортных средств в сутки;
· Надземный экспресс: организация перевозок населения с использованием технологии легкого рельсового транспорта;
· Возрождение системы водного транспорта на Неве и Балтике: создание необходимой инфраструктуры и флота из 80 речных и малых морских судов для организации водных пассажирских перевозок;
· Реконструкция и развитие аэропорта «Пулково»: модернизация существующего аэропортового комплекса и строительство нового современного терминала.
Уникальность последнего проекта в том, что впервые в российской практике реструктуризации подлежит успешно действующий крупный инфраструктурный объект регионального и международного значения – АЭРОПОРТ. Отдельно следует подчеркнуть, что реализация данного проекта должна проходить без приостановления деятельности модернизируемого аэропорта. Более того, без снижения эффективности оказания аэропортовых услуг и с поэтапным увеличением пропускной способности данного пассажирского узла вплоть до достижения планового пассажиропотока на уровне международного пересадочного узла.
Особенности данного проекта по развитию аэропорта «Пулково» рассмотрим более подробно.
ПРОЕКТ РАЗВИТИЯ АЭРОПОРТА «ПУЛКОВО»
16 апреля 2008 года Правительство Санкт-Петербурга приняло постановление №393 «О заключении соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества аэропорта «Пулково», содержащее конкурсную документацию для проведения Конкурса.
Проект развития аэропорта «Пулково» имеет ряд специфических особенностей:
- кроме государства и частного инвестора в соглашение будет вовлечено третье лицо - действующий оператор аэропорта - ОАО «Аэропорт «Пулково»;
- часть объектов инфраструктуры аэропорта (здания и сооружения) находится в частной собственности и принадлежит ОАО «Аэропорт «Пулково»;
- реализация проекта происходит не с чистого листа, а базируется на передаче к частному инвестору действующего бизнеса;
- невозможность остановки деятельности аэропорта на период передачи полномочий от действующего оператора к победителю конкурса.
Международный конкурс на реализацию проекта по развитию международного аэропорта Пулково был объявлен весной 2008 года, заявки на участие в конкурсе принимались Правительством Санкт-Петербурга до конца июля 2008 года.
Конкурсной документацией для участников конкурса были установлены следующие квалификационные требования:
- участник конкурса должен иметь опыт строительства аэропортов и привлечения инвестиций не менее 1 млрд. долларов;
- в течение последних трех лет участник конкурса должен управлять аэропортом с пропускной способностью не менее 10 млн. пассажиров в год, инвестировав в его развитие не менее 500 млн. долларов;
- участник конкурса не должен управлять или владеть аэропортом на расстоянии менее 800 км от Санкт-Петербурга.
Победитель конкурса должен будет инвестировать около 1 млрд. Евро в комплексную реконструкцию самого аэропорта «Пулково» и модернизацию аэродромной инфраструктуры. Взамен он на 30 лет получит в управление имущественный комплекс аэропорта. Как результат данного сотрудничества Санкт-Петербург, в свою очередь, получит динамически развивающийся международный транспортный узел и транзитный пункт к северной и восточной частям Европы и России.
Как показывает практика, подобные ГЧП проекты, позволяющие частному инвестору уже с первого дня осуществлять коммерческую деятельность, привлекают большое внимание бизнес сообщества, поскольку сразу обеспечивают частным инвесторам определенную доходность и имеют твердые гарантии со стороны государства.
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РИСКОВ В ПРОЕКТЕ
В силу особенностей, присущих проекту реконструкции и развития аэропорта «Пулково», данный проект не вписывается в шаблон «традиционного» ГЧП. Так, частный инвестор:
(a) не полагается на Город в отношении своих доходов или денежных потоков;
(b) с первого дня реализации проекта принимает на себя контроль над эксплуатацией активов и прибылью от нее.
Кроме того, Город не имеет контроля над совокупностью того, что обычно называют «правительственными рисками». В частности, Город не контролирует (например):
(a) утверждение тарифов;
(b) федеральные налоги;
(c) федеральное законодательство по авиации, как, например, требования к обеспечению безопасности в аэропортах.
Таким образом, фактическое распределение рисков в проекте должно учитывать все эти факторы.
В числе основных связанных с Проектом рисков, с которыми придется столкнуться победителю конкурса следует выделить:
1. Риск несвоевременного завершения строительства и выход за рамки бюджета
2. Трафик риск
Количество воздушных судов, совершающих взлет и посадку в аэропорте, зависит от развития авиаперевозок в целом (включая «low cost») и от соответствующих международных договоров, обеспечивающих доступ иностранных авиаперевозчиков к сотрудничеству с аэропортом.
3. Доходный риск, обобщенно состоящий из:
- объема трафика;
- риска изменения Федеральной службой по тарифам взимаемых оператором аэропорта тарифов и сборов;
- риска собираемости тарифов и иных платежей (наличие якорной авиакомпании);
- валютного риска (возможность колебания валютных курсов при жесткой привязке заемных средств к одной валюте).
4. Риск изменения законодательства
5. Риск развития конкурирующих видов деятельности
СУЩЕСТВЕННЫЕ УСЛОВИЯ СОГЛАШЕНИЯ О ГЧП
Предполагается, что Соглашение о ГЧП будет решать вопросы собственности относительно существующего движимого и недвижимого, а также вновь возводимого недвижимого имущества следующим образом:
· инфраструктура аэродрома (ВПП, рулежные дорожки и перроны), входящие в состав аэродромного комплекса, являются собственностью Санкт-Петербурга и не могут находиться в частной собственности. Данные объекты будут предоставлены частному инвестору в субаренду для дальнейшей эксплуатации на период действия Соглашения;
· земельные участки под аэродромом и аэропортом «Пулково» находятся в собственности Города и будут предоставлены частному инвестору во временное владение и пользование на условиях аренды и субаренды;
· недвижимое имущество, принадлежащее ОАО «Аэропорт «Пулково» на праве собственности будет передано частному инвестору в аренду для его дальнейшей эксплуатации на условиях и в соответствии с Соглашением о ГЧП;
· вновь построенные и реконструированные объекты недвижимого имущества будут принадлежать ОАО «Аэропорт «Пулково» и частному инвестору на праве общей долевой собственности в порядке и на условиях, определенных в Соглашении о ГЧП. На срок действия Соглашения о ГЧП доля ОАО «Аэропорт «Пулково» будет передана во владение и пользование частному инвестору. По окончании срока действия Соглашения о ГЧП право общей долевой собственности частного инвестора подлежит прекращению в соответствии с условиями, предусмотренными Соглашением о ГЧП и действующим российским законодательством;
· движимое имущество, принадлежащее ОАО «Аэропорт «Пулково», может быть выкуплено частныминвестором по своему усмотрению.
ПРАВОВЫЕ СЛОЖНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА
Несмотря на детальную проработку условий Соглашения о ГЧП, на каждом этапе работы могут возникать свои объективные сложности.
1. Создание компании специального назначения (SpecialPurposeVehicle, SPV)
2. Необходимость наличия переходного этапа
3. Закон о стратегических видах деятельности
ВЫВОДЫ:
В заключении настоящего доклада было бы неправильным не затронуть влияние мирового финансового кризиса на развитие проектов ГЧП. Как известно, в настоящее время налицо тенденция приостановления ряда крупных инвестиционных проектов, в том числе и проектов ГЧП. Причинами тому служат недостаточное количество денежных средств у банков-кредиторов и ряд других факторов, вызванных кризисом.
Позитивным моментом в данной ситуации следует признать снижение стоимости активов, приобретение которых на условиях, гораздо более привлекательных, чем до кризиса, благоприятно скажется на участниках рынка, не испытывающих необходимости в привлечении сторонних денежных средств. Следует осознавать, что кризис рано или поздно будет преодолен, и стоимость таких активов бесспорно увеличится.
С учетом этого, инвестиции в формате государственно-частного партнерства получают еще большую привлекательность, поскольку часть финансирования таких проектов гарантируется государством, что свидетельствует о высокой степени их финансовой надежности.
Вместе с тем, принимая во внимание сравнительно небольшой российский опыт применения, следует особо подчеркнуть важную роль преемственности и учета международного опыта в сфере ГЧП. Ряд стран прошли долгий и нелегкий путь становления институтов государственно-частного партнерства и игнорирование накопленного опыта его адаптации к российским условиям было бы неразумной тратой времени и усилий.
В ближайшее время России придется столкнуться с конкуренцией за доступ к источникам финансирования на мировых финансовых рынках, поэтому российские проекты ГЧП должны выгодно смотреться на фоне зарубежных аналогов в плане тщательности проработки, прозрачности, финансовой отдачи и уровня рисков. В частности, поскольку возможности долгосрочного финансирования в России до сих пор ограничены, а потребность в нем очень велика, решающее значение приобретает поддержка проектов ГЧП со стороны международных финансовых институтов. Такая поддержка может быть оказана только в том случае, если подготовка и представление проектов ГЧП будут отвечать высоким профессиональным требованиям, что невозможно без детального изучения предыдущего опыта реализации аналогичных схем.
Источник: BizavNews
