Юридические аспекты полетов на Крымский полуостров
Опубликовав 3 апреля 2014 г. NOTAM (извещение для пилотов об изменениях в правилах проведения и обеспечения полетов и аэронавигационной информации) и дополнения к Сборнику аэронавигационной информации (АИП), Россия проинформировала все заинтересованные стороны о том, что в районе полетной информации (далее — РПИ) "Симферополь" и на аэродромах, расположенных на территории Крыма, обслуживание воздушного движения осуществляет "Крымаэронавигация" — филиал ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", а аэропорту Симферополя присвоен российский код URFF вместо прежнего украинского идентификатора UKFF.
Одновременно Федеральная авиационная администрация США (FAA) и Европейское агентство по УВД Eurocontrol проинформировали, что аэропорт Симферополя с украинским кодом UKFF и аэропорт Севастополя с кодом UKFB закрыты, что фактически означает запрет авиаперевозчикам осуществлять полеты в РПИ "Симферополь".
В уведомлениях американских и европейских авиационных властей указывалось, что меры приняты по соображениям безопасности полетов и во избежание путаницы, поскольку соответствующий район полетов считают теперь своей зоной ответственности и российские и украинские авиадиспетчеры. В сообщении FAA подчеркивалось, что "политическая напряженность между Украиной и Российской Федерацией остается высокой, и соблюдение инструкций диспетчеров одной страны может быть ошибочно интерпретировано силами противовоздушной обороны другой страны".
Международная организация гражданской авиации ICAO также подтвердила, что Симферопольский район полетной информации остается в зоне ответственности Украины.
Тем не менее примерно с начала мая рейсы по маршруту Москва—Симферополь в аэропорту Шереметьево обслуживаются во внутренней зоне терминала, то есть рейсы в Крым выполняются по правилам и технологиям внутрироссийских авиаперевозок без процедуры пограничного и таможенного контроля.
Надо отметить, что, по заверениям ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", фактически "Крымаэронавигация" не прекращала "устойчивое и бесперебойное обслуживание воздушных судов" и "эффективный контроль за безопасностью полетов" Симферопольского РПИ, хотя "Украэрорух" и Eurocontrol объявили данное воздушное пространство небезопасным для полетов воздушных судов и перераспределили его между районными диспетчерскими центрами "Одесса" и "Днепропетровск".
Попробуем разобраться, какое значение имеют решения ICAO и Eurocontrol, а также какие последствия они влекут для аэропорта Симферополя и российских авиакомпаний, которые осуществляют воздушные перевозки на территорию Крыма.
Напомним, что ICAO — это специализированное учреждение ООН, созданное в соответствии с положениями Конвенции о международной гражданской авиации, заключенной в Чикаго 7 декабря 1944 г. (далее — Чикагская конвенция 1944 г.) для содействия безопасному и упорядоченному развитию международной гражданской авиации во всем мире. ICAO устанавливает международные стандарты и правила, необходимые для обеспечения безопасности полетов, авиационной безопасности, эффективности и регулярности воздушных перевозок и охраны окружающей среды от воздействия авиации.
Для передачи аэронавигационной и метеорологической информации по аэропортам, планов полетов, обозначения гражданских аэродромов на радионавигационных картах, а также в качестве адресов аэропортов в международной сети телеграфной авиационной связи AFTN для аэропортов предусмотрен уникальный четырехбуквенный индивидуальный индекс, который присваивает ICAO (указатель местоположения ICAO).
Индексы ICAO имеют региональную структуру. Первые две буквы образуют региональный префикс. Первая буква кода идентифицирует регион в мире — континент, часть континента (например, E — Северная Европа, L — Центральная и Южная Европа) или страну с большой территорией (K — континентальная часть США, С — Канада, Y — Австралия).
Вторая буква идентифицирует страну в регионе, соответствующем первой букве.
Третья и четвертая буквы кода определяют аэропорт в этой стране.
Указатели (индексы) местоположения ICAO ежеквартально обновляются и публикуются в открытом доступе.
На момент подготовки настоящей публикации действует редакция ICAO Doc. 7910/150. Вместе с тем вопрос признания или непризнания принадлежности территории Крыма России или Украине не входит в компетенцию ICAO.
В документе ICAO, Doc. 7910, подчеркивается, что "употребляемые обозначения и изложение материала в настоящем издании не означают выражения со стороны ICAO какого бы то ни было мнения относительно правового статуса страны, территории, города или района, или их властей, или относительно делимитации их границ".
Следует отметить, что различные, в том числе и политические, причины могут быть исключением из правила о региональном принципе присвоения аэропортам кодов ICAO.
В англоязычной Википедии приводятся следующие примеры. Авиабаза Королевских ВВС Великобритании RAF Mount Pleasant на Фолклендских островах имеет код EGYP, по которому можно было бы сделать вывод, что территориально база находится в Великобритании. Однако индекс в данном случае означает лишь, что территория находится под британским контролем. На тех же Фолклендах расположен гражданский аэропорт Port Stanley с кодом SFAL, соответствующим территории Южной Америки.
Сен-Пьер и Микелон контролируются Францией, и им присвоены европейские коды, хотя расположены они в 20 км к югу от канадского острова Ньюфаундленд.
Когда было заявлено о независимости Косово, соответствующим аэропортам были присвоены коды BKxx, что соответствует региональной группе аэропортов в Гренландии и Исландии. Сделано это было по той причине, что в регионе L (Южная Европа) на тот момент были исчерпаны все доступные двузначные префиксы.
Таким образом, получается парадоксальная ситуация. С одной стороны, вопрос признания или непризнания принадлежности территории Крыма России или Украине не входит в компетенцию ICAO, а из положений Чикагской конвенции 1944 г. следует главенство принципа территориальной целостности и суверенитета договаривающихся государств.
С другой — локальный индекс аэропорта невозможно присвоить без понимания того, какому конкретно государству принадлежит территория. В Декларации о принципах международного права (от 24 октября 1970 г.) значится, что "в силу принципа равноправия и самоопределения народов, закрепленного в Уставе ООН, все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство обязано уважать это право в соответствии с положениями Устава".
Как бы то ни было, Крым продолжает оставаться спорной территорией, т. е. территорией, чья государственная принадлежность является предметом спора между двумя государствами — Россией и Украиной. Генеральная Ассамблея ООН подавляющим большинством голосов приняла резолюцию, признающую состоявшийся в Крыму 16 марта референдум о присоединении к России незаконным.
При этом для целей гражданской авиации площадь спорной территории еще больше, поскольку речь идет о воздушном пространстве, которое не только простирается над сухопутной частью Крымского полуострова, но и о покрывает водную поверхность Черного моря, в том числе и нейтральные воды. Правовая неопределенность касается всего Симферопольского РПИ — его площадь составляет 160697 км2.
ICAO, будучи специализированным учреждением ООН, следует резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по Крыму.
Поскольку локальные индексы аэропортов используются авиакомпаниями, органами управления воздушным движением, метеорологическими службами для информационного обмена, то, на наш взгляд, у Eurocontrol и FAA возникли обоснованные сомнения в том, что передаваемая информация не будет искажена ввиду путаницы с государственной принадлежностью территории аэропорта.
Сегодня есть все основания предполагать, что аэропорты Симферополя и Севастополя могут на долгое время оказаться в международной изоляции.
События могут развиваться таким же образом, как и на других спорных территориях. В качестве примера можно привести сухумский аэропорт Бабушера (Абхазия) и аэропорт Эрджан (Турецкая Республика Северного Кипра).
Напомним, что Россия после августовских событий 2008 г. признала независимость грузинских автономий — Абхазии и Южной Осетии. Тбилиси объявил Абхазию и Южную Осетию оккупированными территориями и разорвал дипломатические отношения с Россией.
ICAO на основе требования авиационных властей Грузии аннулировала международный код, присвоенный аэропорту Бабушера. Запись о предоставлении кода, определяющего международное местоположение сухумского аэропорта, исключена и по сей день она не внесена в указатели. Таким образом, выполнение каких-либо международных полетов оказалось невозможным. Справедливости ради необходимо отметить, что в последние десятилетия инфраструктура данного аэропорта пришла в удручающее состояние. Так что присвоение нового индекса вряд ли позволит сразу же возобновить международные перелеты.
Аэропорт Эрджан также не имеет официального статуса международного, однако, в отличие от абхазского аэропорта, это не мешает ему обеспечивать надежное воздушное сообщение.
Аэропорт расположен на территории частично признанного государства Турецкая Республика Северного Кипра (сокращенно-нейтральное название — Се́верный Кипр). Образование данного государства датируется 1983 г., но Турецкая Республика Северного Кипра официально не признана государствами — членами ООН, за исключением Турции.
Спорность территории, на которой расположен аэропорт, не позволяет ICAO присвоить точный региональный идентификатор.
Однако ввиду того что Турция признала Северный Кипр независимым государством, при осуществлении международных полетов воздушные суда могут осуществлять посадку в одном из аэропортов Турции. Далее рейс продолжается, местом прибытия обозначается г. Лефкоша (столица Северного Кипра), а аэропорт имеет код ECN (сокращение от названия Ercan).
Пример аэропорта Эрджан показывает, что ситуацию с симферопольским аэропортом нельзя назвать тупиковой.
В Симферополь выполняют внутренние рейсы российские авиакомпании, связывая территорию Крыма с московским авиационным узлом. Внуково, Домодедово и Шереметьево способны обеспечить потребности населения нового субъекта Российской Федерации в беспрепятственном воздушном сообщении, в том числе и международном.
В СМИ и на интернет-форумах тиражируется опасение, что со стороны ICAO и/или Eurocontrol возможны некие санкции, которые могут полностью закрыть для российских авиакомпаний небо Европы, и т. п.
Однако применение к авиакомпаниям каких-либо санкций со стороны ICAO невозможно, поскольку в данной ситуации функция ICAO сводится к утверждению либо отказу от утверждения индекса аэропорта.
Также, на наш взгляд, не следует опасаться каких-либо неблагоприятных последствий со стороны Eurocontrol либо FAA. Российские авиакомпании не находятся под юрисдикцией указанных иностранных органов власти, поэтому обязанность следовать каким-либо запретам при осуществлении внутрироссийских перевозок отсутствует.
Максимальные неблагоприятные последствия уже наступили. По сообщениям отраслевых СМИ, 5 мая 2014 г. Госавиаслужба Украины продлила запрет на полеты российских авиакомпаний в Донецк и Харьков "до особого указания".
Вместе с тем, если политическая обстановка будет ухудшаться и, предположим, иностранные лизингодатели потребуют, чтобы принадлежащие им самолеты в Крым не летали, это приведет к радикальному сокращению воздушного сообщения с Крымом.
Лина ТАЛЬЦЕВА, старший юрист, аналитик адвокатского бюро «Корельский, Ищук, Астафьев и партнеры»
Источник: АТО
