Где заблудился проект федерального закона "О развитии малой авиации в Российской Федерации"?
До 90-х годов прошлого века цели авиации были едины: гражданская авиация, выполняющая полеты по местным воздушным линиям, обеспечивающая народнохозяйственные и спортивные задачи в интересах оборонно-спортивного общества, по сути, дополняла "большую". Сегодня сложилась новая экономическая ситуация, образовался большой разрыв между задачами, решаемыми малой авиацией и в этих сегментах. По этой причине в регионах объективно сформировались условия для создания нового вида "малой авиации". Но для этого надо решить несколько проблем.
Взять определение порядка использования воздушного пространства. В нашем законодательстве закреплен разрешительный принцип, который подразумевает длительные процедуры оформления, согласования документов. Он подходит для регулярных, заблаговременно спланированных рейсов по трассам, для плановых полетов военной и экспериментальной авиации, но неприемлем для малой авиации. Смысл любого средства передвижения заключен в ускорении перемещения людей и грузов. Для малой авиации эту цель можно "уничтожить" очень быстро: задержал разрешение диспетчер на два часа - и смысл полета из Твери в Москву пропал: на машине доехать быстрее. Те же проблемы возникают у пожарной, санитарной и любой другой авиации, выполняющей полеты по срочным вызовам или на небольшие расстояния.
Препоны и проблемы
В большинстве стран мира действует уведомительная система для полетов в свободном воздушном пространстве, в котором нет запретных для полетов зон, воздушных трасс. Подав уведомление о полете в соответствующий орган управления воздушным движением, вы можете немедленно его совершить при условии, что не будете пересекать воздушное пространство, требующее разрешительного порядка пролета. Где свободного воздушного пространства больше, чем в России?
Но при уведомительной системе органы УВД могут не узнать о выполнении полета. Поэтому должны более жестко подходить к контролю за летательными аппаратами, выполняющими полет по разрешительной системе. Особенно это касается передвижения в неконтролируемом пространстве. То есть речь идет о более четкой организации и управлении воздушным движением.
Большую роль играет и информационное обеспечение полетов по уведомительной системе. В зоне свободного воздушного пространства могут проводиться разовые мероприятия, способные оказать влияние на безопасность полета - военные учения, взрывные работы, посадка космических объектов, запуски ракет и т.д. Могут возникнуть также опасные явления погоды, исключающие полеты визуально, которые и предполагает уведомительная система. Выходит, информация об обстановке должна поступать эксплуатанту до выполнения полета.
Что касается сертификации летательных аппаратов, то в настоящее время ее пройти крайне сложно. При выпуске более 3 экземпляров летательных аппаратов необходимо проводить сертификацию типа, которая предусматривает статические испытания вплоть до разрушающих нагрузок. Небольшой частной фирме или физическому лицу они экономически непосильны. Но современные методы расчетов позволяют проектировать авиационную технику и без подобных испытаний. Можно отдельным решением уполномоченного государственного органа получить разрешение на полеты при получении сертификата летной годности, хотя стоить это будет не дешевле. Даже пройти сертификацию летной годности летательного аппарата очень сложно из-за необоснованных придирок и больших тарифных ставок.
Ну и, быть может, самый сложный вопрос - эксплуатация летательных аппаратов. В России владелец частного самолета оказывается перед выбором - эксплуатировать свою машину по правилам, разработанным для авиации общего назначения (АОН), либо же передать его в управление какой-либо авиакомпании, которая будет руководствоваться требованиями для гражданских летательных аппаратов. С 1 января 2005 г. вступили в силу Федеральные авиационные правила, которые определили порядок существования в стране АОН. Пилот-любитель, прежде чем подняться в небо, должен представить в Минтранс России множество различных документов. Эксплуатанты идут на всевозможные ухищрения, чтобы преодолеть бумажные преграды. Страдает безопасность полетов.
В российском законодательстве не существует понятия "малая авиация", есть "авиация общего назначения". В соответствии с определением, данным Чикагской конвенцией 1944 года, "авиация общего назначения является составной частью гражданской авиации и выполняет все виды операций, за исключением регулярных воздушных сообщений и нерегулярных авиатранспортных перевозок, осуществляемых за плату или по найму". У нас вообще нет законодательно прописанных механизмов регистрации, сертификации аэроклубов, летательных аппаратов и иных действий, хотя во всем мире частный самолет давно стал повсеместным комфортным средством передвижения, а малая авиация в целом достаточно рентабельной отраслью. В США ежегодный объем налоговых сборов с малой авиации составляет около 4 млрд. долл., годовой оборот - около 50 млрд., число рабочих мест в этой сфере - более 500 000. Количество частных летательных аппаратов - около 200 000.
Еще одна очень важная область работы малой авиации - летная подготовка пилотов: от частного до линейного. Статистика показывает, что примерно 24% всех летных часов относятся к летной подготовке, а в частных авиашколах готовится более половины всех линейных пилотов.
В Российской Федерации частные авиация и аэродромы законодательно не закреплены, более 1000 аэродромов, аэропортов и наземных посадочных площадок для малой авиации закрылись, необходима реконструкция существующих и создание новых небольших аэродромов и посадочных площадок. Во многие населенные пункты из-за отсутствия иных коммуникаций люди могут только долететь. А с развитием рынка загородной недвижимости растет популярность домов, где предполагается вертолетная площадка. Люди, для которых время - деньги, ищут возможность добираться оттуда на личном вертолете. Зачастую и срочная помощь гражданам возможна только по воздуху. Обучение пилотированию, авиаспорт, патрулирование, туризм, перевозка небольших грузов, сельскохозяйственные работы, бизнес-перелеты - все это сферы действия малой авиации.
Проблемы могут быть решены только в результате корректировки действующего воздушного законодательства, подготовки базовой нормативно-правовой базы для функционирования и создания летательных аппаратов малой авиации, Федерального закона "О развитии малой авиации в Российской Федерации".
В течение двух лет (2005-2007 гг.) рабочая группа, созданная при Комитете по обороне и безопасности Совета Федерации, проводила работу по подготовке этого закона. Был проведен целый комплекс научно-исследовательских работ, который всесторонне оценил состояние и реальное положение дел в этой сфере. Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации, участвующих в подготовке законопроекта, поддержало его и представило свои конструктивные предложения, которые и были учтены.
Находясь сегодня в ведении различных структур, малая авиация не может развиваться. РОСТО входит в состав государственной авиации, и там находится большая часть малых летательных аппаратов. Остальные - в ведении гражданской авиации, Министерства обороны РФ, других силовых министерств, ведомств и служб.
Самой большой проблемой является разделение функций управления отраслью между различными государственными органами: Министерством транспорта, Федеральной службой надзора на транспорте, Росавиацией, Межгосударственным авиационным комитетом и вновь созданной структурой - Федеральной аэронавигационной службой.
Со стороны отдельных структур государственной власти существует противодействие выделению малой авиации в отдельный вид и созданию нового органа, заинтересованного в ее развитии, а не в финансовой эксплуатации. Почему - понятно. Ведь речь идет о необоснованных поборах при сертификации летательных аппаратов и лицензировании авиационной деятельности в сфере малой авиации.
Мнение субъектов РФ
Мнения субъектов РФ и многих организаций на законодательную инициативу Совета Федерации говорят о поддержке законопроекта. В нем предусмотрены следующие направления.
Определение статуса малой авиации - она выделена в отдельный вид.
Создание уполномоченного органа в области малой авиации с передачей ему полномочий по государственному регулированию деятельности малой авиации, кроме сфер, относящихся исключительно к компетенции государства.
Переработка нормативной правовой базы по использованию воздушного пространства России с целью выделения областей воздушного пространства для полетов авиации по правилам визуального полета (ПВП). Реструктуризацию предлагается провести в несколько этапов. Следует восстановить существовавшие местные воздушные линии (МВЛ) и обозначить новые на наиболее перспективных маршрутах ниже нижнего эшелона. Определить верхнюю высоту полетов по ПВП на МВЛ (как высота нижнего эшелона; как единая для всей зоны или района ЕС ОрВД в зависимости от интенсивности полетов гражданской и малой авиации (3000-6000 м); как высота сплошного радиолокационного контроля). И выделить районы, включающие все свободное от авиационной и любой другой деятельности воздушное пространство для полетов по ПВП при уведомительном порядке его использования.
Поэтапное перераспределение воздушного пространства между диспетчерским и консультационным способами обслуживания воздушного движения: в специальных зонах (запретные, пограничные, особые, пилотажные и т.п.), на воздушных трассах, местных воздушных линиях и подходах к аэродромам - диспетчерский, в остальном пространстве - консультационный. При невозможности визуального или радиолокационного наблюдения за ЛА - информационный. Введение уведомительного принципа полетов в соответствии с этапами реструктуризации воздушного пространства в связи с полетами:
-
по уведомительному принципу по МВЛ или заявленным маршрутам ниже нижнего эшелона;
-
по уведомительному принципу по МВЛ или заявленным маршрутам на высотах определенных для свободных районов;
-
по уведомительному принципу в свободных районах по кратчайшим расстояниям между заданными точками при разрешительной системе пересечения диспетчерского пространства и исключения входа в запретные зоны.
Упрощение процедуры сертификации и лицензирования авиационной деятельности: сертификацию авиационных предприятий проводить одновременно с сертификацией отдельных служб данного предприятия; дифференцировать требования к различным классам ЛА и приборному оборудованию; сертификацию новых ЛА и после капитального ремонта проводить на основании акта приемки с завода; увеличить сроки сертификации до 5 лет; лицензирование деятельности юридических и физических лиц проводить федеральными или региональными органами в зависимости от сферы деятельности лицензируемого лица.
Упрощение требований для допуска к полетам эксплуатанта. Планируется установить следующий перечень документов для допуска к полетам: свидетельство о государственной регистрации ЛА (аналогично техпаспорту автомобиля) с указанием собственника и соответствия бортового номера; сертификат летной годности ВС (аналогично талону техосмотра автомобиля); удостоверение пилота у командира ЛА, допущенного к выполнению полетов на данном типе ЛА (аналогично удостоверению водителя автомобиля); полис страхования ответственности владельца ВС перед членами экипажа, пассажирами и третьими лицами (аналогично полису ОСАГО); разрешение владельца судна у командира ЛА на полеты (полетный лист и т.п.), если командир, эксплуатант и собственник ЛА - разные лица (аналогично доверенности на управление автомобилем), уведомление об использовании полетно-информационного пространства у командира ЛА с отметкой о его принятии (для уведомительных полетов) либо заявки на полеты с отметкой о ее удовлетворении (для разрешительных полетов).
Совершенствование страхования ЛА, которое в конечном итоге возьмет на себя роль сертификации летной годности. В этом случае государство должно будет "регулировать" уже не эксплуатантов, а страховщиков в вопросах условий выдачи страховых полисов и формирования страховых резервов на покрытие взятых на себя рисков. Критерий регулирования прост: есть резерв - полисы действительны, страхователи - эксплуатанты с этими полисами могут летать; нет резерва - страхователи с непокрытыми рисками не летают, пока не купят более "надежный" полис. Коррупционная составляющая здесь намного меньше, чем при существующей системе, когда большое количество чиновников регулирует финансовые потоки эксплуатантов, не неся никакой материальной ответственности за безопасность полетов.
Основные положения законопроекта были разосланы всем субъектам Российской Федерации, а также организациям, участвующим в авиационной деятельности. Получены ответы с предложениями и замечаниями от 42 субъектов Российской Федерации и 29 организаций. 54 респондента высказались за необходимость разработки законопроекта "О развитии малой авиации Российской Федерации", из них 46 респондентов в основном поддержали предложенный проект основных положений. Против законопроекта - Министерство транспорта РФ, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и Департамент транспорта и дорожного хозяйства Нижегородской области. Субъектами Федерации, юридическими и физическими лицами внесено более 220 замечаний, предложений и поправок. Большая их часть учтена в разработанном варианте законопроекта.
В законопроекте сформулировано следующее определение малой авиации: "Малая авиация Российской Федерации - вид авиации, предназначенный для обеспечения потребностей граждан, экономики субъектов Российской Федерации в авиационных работах, развития промышленности в регионах, удовлетворения интересов и решения частных задач физических и юридических лиц, создания многофункциональных транспортных воздушных коммуникаций, выполнения перевозок на территориях субъектов Российской Федерации, первоначальной подготовки авиационного персонала, а также для развития авиационного спорта в России. В малую авиацию входят также воздухоплавательные ЛА и беспилотная авиация".
Одним из основных критериев, определяющих принадлежность летательного аппарата к малой авиации, должны быть полетный вес и скорость полета. Это обусловлено тем, что при полетах по правилам визуального полета в свободном пространстве при использовании уведомительного принципа достаточно вероятны расхождения летательных аппаратов на достаточно малых интервалах и дистанциях. При полетах легких ЛА на малых скоростях эти расстояния будут достаточными для выдерживания параметров, определенных правилами использования воздушного пространства, так как времени на изменение режима полета у экипажа будет существенно больше, чем у экипажа скоростного тяжелого самолета. При полетах тяжелых скоростных самолетов на малых высотах попадание легких ЛА в их спутную струю становится достаточно вероятным. Что может привести к катастрофическим последствиям. Поэтому предлагается ограничить состав малой авиации ЛА с максимальным взлетным весом 21 000 кг.
И последнее. На данный момент законопроект "О развитии малой авиации в Российской Федерации" прошел экспертизу правового управления аппарата Совета Федерации.
газета «Военно-промышленный курьер»
